铁路投资全面开放必须坚持法治

　　7月20日，在有关《中长期铁路网规划》的发布会上，发改委负责人表示，铁路将向社会资本全面开放，这意味着长期以来一直由政府投资主导的铁路建设又一次向社会资本敞开了大门，对于社会资本参与铁路基础建设具有重大意义。

　　这一政策出台首先有利于激发社会投资活力，逐步而有序地将社会资本引入到铁路建设当中，为巨量的社会资本提供优质的投资平台。

　　这一政策同样有利于推进当前简政放权、放管结合、优化服务的改革，可以进一步放宽市场准入，破解或明或暗的所有制歧视问题，清除各种制约社会投资的障碍，降低市场经济的交易成本，营造更优的投资环境。

　　当前，我国铁路建设投资保持在每年8000亿元人民币以上，这一投资态势至少要持续到2025年之后，如此巨量的投资对于改善铁路网、稳定经济增长来说都有重要作用，但仅凭政府的单一投资渠道显然难以满足，引入其他渠道的投资势在必然。这一政策有利于为铁路建设提供急需的融资。就此而言，这一政策的出台无疑是一个好消息。

　　但是，需要注意的是，引入社会资本进入铁路投资领域必须以法治为准则。只有按照法治才可能使这一政策能够产生具有长期性与稳定性的投资机制，才能使社会资本能够放心进入并长期持有。在这方面，我国以前有一些教训值得注意与深思。

　　事实上，早在2004年，国家就出台过相关政策支持社会资本进入铁路领域；2013年，也有若干相关政策出台。但是，过去的实践证明，社会资本投资铁路领域存在不少问题，导致社会资本进入的积极性并不高，对这一领域有诸多担心。这对巨量的社会资本而言也是一种资源错置。

　　在宏观方面，社会资本最大的担心是政策的稳定性，即如何防止政策摇摆而对长期的投资计划产生不利影响。众所周知，铁路建设投资大、利润低、成本回收时间长，若政策只是一时之策而缺乏长期性，则有可能随人而动，导致投资风险倍增。

　　在微观方面，社会资本的担心主要是对铁路运营控制权的担心，即中国铁路总公司在全国铁路网中处于核心地位，导致社会资本难以在铁路运营中发挥作用，投资所产生的股权难以按照公司法的设计发挥作用，从而难以保证投资回报。

　　例如，在过去的一些项目中，铁路运力和集运站建设指标分配等问题没有按照出资比例进行分配；铁路收益分配机制、运价机制、结算机制由国企单方面设计并控制，导致这些机制十分复杂而透明度较低。

　　铁路建成后，一律采用委托铁路局运输管理的模式，使合资铁路没有运输生产和经营管理权，失去了应有的法人财产权和市场主体的地位。如此一来，社会资本仅仅是边缘化的投资人而无经营管理权，对盈利完全没有控制权。显然，这些都是基础的制度性问题。

　　因此，审视与解决上述问题的核心不仅在于出台相关政策，更重要的是以政策为平台促进铁路投资机制的法治化。这意味着，必须将上述政策用足、用好，最终使其能够转化为一个具有全局约束力的铁路投资机制，能够为投资中的各种利益问题提供一个法律平台，实现法律面前人人平等。

　　其中，最为根本的问题显然是处于绝对强势的铁路国企是否能够按照法治原则来吸引社会资本进行投资。易言之，国企在吸引投资的同时必须按照相关法律办事，遵守市场经济基本规律，有效约束自己，尊重社会投资的法律地位与权利；防止仅仅出于融资目的吸引社会资本投资而并不准备在平等的地位上依法办事，更不能出现“开门招商、关门打狗”的荒唐局面。否则，不仅不能形成社会资本大规模投资铁路建设的良好格局，还可能进一步侵蚀政策的公信力，不利于这一政策的切实执行。

　　总而言之，社会资本进入铁路领域是大势所趋，既能够为社会资本提供广阔的投资空间，也能够为铁路建设提供巨额资本并改革现有的管理体制，可以说是利国利民的好事。因此，上述政策的出台可以说是及时雨；但在另一方面，法治是政策能够落地的根本保证。对此，有关部门应当有足够的重视与准备。

　　(作者系对外经济贸易大学教师)